Das Europäische Übereinkommen über den Anwaltsberuf: eine gemeinsame und wirksame Antwort auf die Bedrohungen der Verteidigung

Entstehungsgeschichte

Die Verabschiedung des Übereinkommens des Europarats zum Schutz des Anwaltsberufs am 12. März 2025 stellt ein historisches Ereignis für den Berufsstand dar. Als erster rechtsverbindlicher internationaler Vertrag, der sich speziell dem Schutz von Rechtsanwälten und ihren Berufsverbänden widmet, ist dieser Text das Ergebnis eines langen Prozesses, der vor fast einem Jahrzehnt als Reaktion auf eine besorgniserregende Verschlechterung der Bedingungen für die Ausübung des Berufs in vielen europäischen Ländern und darüber hinaus eingeleitet wurde.

Das OIAD hat jeden Schritt dieses Prozesses als Beobachtermitglied im Expertenausschuss zum Schutz von Rechtsanwälten, der für den Übereinkommensentwurf zuständig war, aktiv begleitet.

Eine alarmierende Feststellung: die Zunahme von Angriffen auf den Anwaltsberuf

Viele Jahre lang stützte sich der internationale Schutz von Rechtsanwälten hauptsächlich auf zwei Referenzinstrumente: die 1990 in Havanna von den Vereinten Nationen verabschiedeten Grundprinzipien zur Rolle der Anwaltschaft und die Empfehlung Rec(2000)21 des Ministerkomitees des Europarats zur freien Ausübung des Anwaltsberufs. Diese Texte stellten wesentliche Standards dar, waren jedoch nicht rechtsverbindlich.

Gleichzeitig bot die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gewisse Garantien, insbesondere in Bezug auf das Berufsgeheimnis, das Recht auf ein faires Verfahren oder den Schutz vor willkürlichen Eingriffen. Es gab jedoch keine internationale Norm, die den Anwaltsberuf in all seinen Dimensionen umfassend und kohärent schützte.

Im Laufe der 2010er Jahre stellten die europäischen Berufsverbände einen deutlichen Anstieg der Bedrohungen gegen Rechtsanwälte fest: Einschüchterungen, missbräuchliche Strafverfolgungen, Überwachung, Behinderungen bei der Ausübung der Verteidigung, körperliche Übergriffe und in einigen Fällen Inhaftierungen oder Morde. Diese besorgniserregende Entwicklung betraf nicht nur autoritäre Regime, sondern auch bestimmte demokratische Staaten, die mit wachsenden Spannungen rund um die Rechtsstaatlichkeit konfrontiert waren.

Angesichts dieser Feststellung übernahm der Rat der europäischen Anwaltskammern (CCBE) eine führende Rolle. Bereits 2016 leitete er umfangreiche Lobbyarbeit beim Europarat ein, um die Ausarbeitung eines verbindlichen Rechtsinstruments zum Schutz des Anwaltsberufs zu erreichen.
Diese Initiative beruhte auf einer einfachen Idee: Der Schutz der Verteidigungsrechte erfordert den wirksamen Schutz derjenigen, die diese Rechte tagtäglich verkörpern.

Das Projekt gewann nach und nach an Glaubwürdigkeit, je mehr Berichte von Rechtsanwälten eintrafen, die Opfer von Druck und Eingriffen in ihre Unabhängigkeit geworden waren. Die europäischen Anwaltskammern, denen sich zahlreiche Menschenrechtsorganisationen anschlossen, trugen dazu bei, einen Konsens über die Notwendigkeit eines neuen internationalen Instruments zu schaffen.

Von der parlamentarischen Empfehlung zur Ausarbeitung des Übereinkommens

Ein entscheidender Schritt wurde 2018 getan, als die Parlamentarische Versammlung des Europarates eine Empfehlung verabschiedete, in der das Ministerkomitee aufgefordert wurde, ein europäisches Übereinkommen über den Anwaltsberuf auszuarbeiten. Darin wurde die Notwendigkeit betont, die Schutzmechanismen für Rechtsanwälte zu stärken und institutionelle Maßnahmen gegen die zunehmenden Angriffe auf ihre Unabhängigkeit zu schaffen.

Im Anschluss an diese Initiative wurde unter der Schirmherrschaft des Europarates eine Machbarkeitsstudie durchgeführt. Diese wurde im April 2021 veröffentlicht und kam zu dem Schluss, dass die Schwierigkeiten, mit denen Rechtsanwälte konfrontiert sind, schwerwiegend und weit verbreitet sind und dass ein rechtsverbindliches Instrument voll und ganz gerechtfertigt ist. Die Studie empfiehlt die Schaffung eines spezifischen Überwachungsmechanismus, um die Wirksamkeit der künftigen vertraglichen Verpflichtungen sicherzustellen.

Auf dieser Grundlage richtet das Ministerkomitee im Jahr 2022 den Expertenausschuss zum Schutz von Rechtsanwälten (CJ-AV) ein. Fast drei Jahre lang erarbeiten Experten der Mitgliedstaaten gemeinsam mit Beobachtern den künftigen Text. Das OIAD beteiligt sich aktiv an diesen Arbeiten und trägt zu den Diskussionen über wesentliche Fragen wie das Berufsgeheimnis, die Unabhängigkeit der Anwaltskammern, Verfahrensgarantien oder auch Kontrollmechanismen bei.

Ein historischer Text für die Rechtsstaatlichkeit

Die Arbeiten münden im November 2024 in die Billigung des Übereinkommensentwurfs durch den Europäischen Ausschuss für rechtliche Zusammenarbeit (CDCJ). Der Text wird anschließend am 12. März 2025 vom Ministerkomitee des Europarats verabschiedet, bevor er am 13. Mai 2025 in Luxemburg zur Unterzeichnung aufgelegt wird.

Die wichtigsten Bestimmungen des Übereinkommens

Über seine symbolische Bedeutung hinaus zeichnet sich das Übereinkommen des Europarats zum Schutz des Anwaltsberufs durch ein kohärentes Bündel von Garantien aus, die die freie und unabhängige Ausübung des Berufs gewährleisten sollen.

Artikel 4 verankert das Recht auf Ausübung des Anwaltsberufs und verpflichtet die Staaten, dafür zu sorgen, dass der Zugang zum Beruf sowie dessen Ausübung ohne Diskriminierung gewährleistet sind. Diese Bestimmung bekräftigt zudem einen Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit: Der Anwalt darf weder mit seinem Mandanten noch mit der von ihm vertretenen Sache gleichgesetzt werden.

Artikel 6, der sich mit den beruflichen Rechten befasst, bildet eine der Säulen des Übereinkommens. Er schützt insbesondere die berufliche Unabhängigkeit der Rechtsanwälte sowie die Vertraulichkeit ihres Informationsaustauschs mit ihren Mandanten. Der Text gewährleistet zudem die Wahrung des Berufsgeheimnisses und sieht besondere Schutzmaßnahmen vor, wenn Behörden Durchsuchungen, Beschlagnahmungen oder Kopien von berufsbezogenen Dokumenten und Daten vornehmen. Diese Schutzmaßnahmen zielen darauf ab, das unverzichtbare Vertrauensverhältnis zwischen dem Rechtsanwalt und seinem Mandanten zu wahren.

Artikel 7 schützt die Meinungsfreiheit der Rechtsanwälte. Er erkennt ihr Recht an, an der öffentlichen Debatte teilzunehmen und sich zu Fragen des Rechts, der Rechtspflege, des Schutzes der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit zu äußern, ohne Sanktionen oder Vergeltungsmaßnahmen riskieren zu müssen, die mit ihrem Auftrag unvereinbar sind.

Die Artikel 8 und 9 sind den Berufsverbänden und Anwaltskammern gewidmet. Sie garantieren deren Unabhängigkeit und institutionelle Autonomie und erkennen zugleich ihre wesentliche Rolle bei der Verteidigung der Rechte und Interessen des Berufsstands an. Die Staaten müssen dafür sorgen, dass diese Organisationen ihre Aufgaben frei wahrnehmen können und vor jeder Form unzulässiger Einmischung geschützt sind.

Artikel 10 befasst sich mit der Berufsdisziplin. Ohne die Zuständigkeit der nationalen Disziplinarorgane in Frage zu stellen, schreibt er vor, dass jedes Disziplinarverfahren die grundlegenden Garantien der Fairness, Unabhängigkeit und Unparteilichkeit einhalten muss.

Einer der bedeutendsten Fortschritte des Textes liegt in Artikel 11, der die Staaten verpflichtet, wirksame Schutzmaßnahmen zu ergreifen, wenn Rechtsanwälte aufgrund ihrer beruflichen Tätigkeit Opfer von Drohungen, Einschüchterungen, Belästigungen oder Gewalt werden. Diese positive Verpflichtung spiegelt den Willen wider, konkret auf die Zunahme von Übergriffen auf Menschenrechtsverteidiger in zahlreichen Staaten zu reagieren.

Ein neuartiger Mechanismus zur Überwachung und Umsetzung

Außerdem wird ein neuartiger Überwachungsmechanismus eingeführt, der sich insbesondere auf die Expertengruppe zum Schutz von Rechtsanwälten (GRAVO) stützt.

Der wahrhaft innovative Charakter des Übereinkommens liegt in seinem Überwachungsmechanismus, der in den Artikeln 16 bis 21 vorgesehen ist und darauf abzielt, die Wirksamkeit der von den Vertragsstaaten eingegangenen Verpflichtungen zu gewährleisten. Im Gegensatz zu früheren Instrumenten zum Anwaltsberuf, die im Wesentlichen auf dem guten Willen der Staaten beruhten, führt das Übereinkommen ein ständiges System zur Überwachung seiner Umsetzung ein.

Dieser Mechanismus stützt sich hauptsächlich auf die Expertengruppe zum Schutz des Anwaltsberufs (GRAVO), die sich aus unabhängigen Experten zusammensetzt, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung der Vertragsbestimmungen durch die Vertragsstaaten zu bewerten. Die GRAVO kann die ergriffenen nationalen Maßnahmen prüfen, Empfehlungen an die Staaten richten und Schwierigkeiten bei der Anwendung des Übereinkommens aufzeigen. Sie kann zudem Besuche in den Ländern organisieren.

Ein Vertragsparteienausschuss ergänzt dieses System, indem er die politische Weiterverfolgung der von den Experten formulierten Schlussfolgerungen und Empfehlungen gewährleistet.

Damit wird ein doppeltes Ziel verfolgt: die schrittweise Harmonisierung der europäischen Standards zum Schutz des Anwaltsberufs zu fördern und einen institutionellen Rahmen zu schaffen, der es ermöglicht, systemische oder wiederkehrende Beeinträchtigungen der Unabhängigkeit von Rechtsanwälten rasch zu erkennen. Dieser Mechanismus stellt somit einen der wichtigsten Fortschritte des Übereinkommens dar, da er bisher im Wesentlichen deklaratorische Garantien in rechtlich bindende Verpflichtungen mit internationaler Kontrolle umwandelt.

Ein Ziel, das über die Grenzen Europas hinausgeht

Eine der wichtigsten Neuerungen des Übereinkommens besteht in seiner Öffnung gegenüber Drittstaaten. Diese Bestimmung spiegelt das Bestreben wider, diesen Text zu einem internationalen Standard für den Schutz des Anwaltsberufs zu machen.

Der CCBE und die europäischen Anwaltskammern setzen sich mit ganzer Kraft dafür ein, dass die Unterzeichnerstaaten den Text rasch ratifizieren, damit er rechtswirksam wird.

Für das OIAD, das die Ausarbeitung des Übereinkommens als Beobachter begleitet hat, ist die Förderung des Übereinkommens über die europäischen Grenzen hinaus, um eine rasche Unterzeichnung oder sogar Ratifizierung durch Drittstaaten im Europarat zu erreichen, angesichts der Bedrohungen für Rechtsanwälte weltweit ein entscheidendes Ziel.

Über ein bloßes technisches Instrument hinaus ist das Übereinkommen die Bekräftigung eines Grundprinzips: Es kann keinen Rechtsstaat ohne unabhängige Rechtsanwälte geben. Seine Entstehungsgeschichte zeugt von der Fähigkeit aller Akteure des Berufsstands, ihre Kräfte zu bündeln, um gemeinsam auf die Bedrohungen für die Verteidigung zu reagieren. In diesem Sinne erscheint das Übereinkommen bereits jetzt als eine der bedeutendsten Errungenschaften des Anwaltsstandes in den letzten Jahrzehnten.

Das langfristige Engagement des OIAD

Die Verabschiedung des Übereinkommens des Europarats zum Schutz des Anwaltsberufs stellt einen bedeutenden historischen Fortschritt dar. Dieser Text verankert grundlegende Prinzipien wie die Unabhängigkeit des Berufsstands, die Vertraulichkeit des Informationsaustauschs und den Schutz vor Druck und Repressalien.

Das OIAD war Beobachtermitglied im Expertenausschuss, der mit der Ausarbeitung des Übereinkommens beauftragt war.

Der CCBE und die nationalen Anwaltskammern sind dafür zuständig, die rasche Ratifizierung des Übereinkommens durch die europäischen Staaten zu begleiten und voranzutreiben.

Über den europäischen Raum hinaus bietet dieses Übereinkommen eine einzigartige Gelegenheit, internationale Standards zum Schutz von Rechtsanwälten festzulegen. Das OIAD ist durch sein Netzwerk und seine Fachkompetenz besonders gut aufgestellt, um diese Dynamik zu begleiten und ihre weltweite Umsetzung zu fördern.

In diesem Zusammenhang positioniert sich das OIAD als Schlüsselakteur bei der Förderung und Umsetzung des Übereinkommens, insbesondere auf internationaler Ebene.

Das OIAD legt besonderen Wert darauf:

die Ratifizierung des Übereinkommens zu fördern, insbesondere in den Herkunftsländern der dem OIAD angehörenden Anwaltskammern. Zu diesem Zweck arbeitet das OIAD eng mit den anderen für dieses Übereinkommen zuständigen internationalen Gremien zusammen.
das Übereinkommen und seine Annahme durch Drittstaaten zu fördern, was Schulungen zur Sensibilisierung dieser Staaten erfordert.
die Bestimmungen des Übereinkommens in Warnmeldungen, Berichten und den universellen regelmäßigen Überprüfungen systematisch geltend zu machen.
Ressourcen zum Übereinkommen in mehreren Sprachen zu erstellen und zu verbreiten.
die Schulungsmaßnahmen und die Kommunikation mit Drittstaaten auszuweiten.